Netzneutralität aus ordnungspolitischer Sicht

Die Debatte um Netzneutralität, also die unterschiedslose, ungefilterte Weiterleitung des Netzverkehrs durch die Provider, konzentriert sich auf technische und normative Fragen.

Die technischen Aspekte interessieren mich weniger: Deep Packet Inspection funktioniert, entsprechende Infrastrukturen sind aufgebaut und von den Providern und Lobbyisten gewollt.

Die normativen Aspekte greifen oft reichlich kurz und beschränken sich darauf, einerseits den Nutzen für die Kunden zu betonen oder andererseits die Notwendigkeit eines ungefilterten Internetzugangs zu betonen. Die Befürworter von Netzneutralität betonen die Notwendigkeit staatlicher Regulierung, die Gegner wollen filterndes Routing erlauben. Die erste Position geht von einer verbreiteten, aber zu wenig hinterfragten Grundlage aus: Daß der Staat hier eine legitime Regelungskompetenz hat. Nicht diskutiert wird, mit welcher Legitimation, auf welcher Ermächtigungsgrundlage der Staat so etwas regeln kann. Hinterfragt man das nicht, muß als unausgesprochene Annahme stehen, daß der Staat grundsätzlich umfassende Regelungskompetenz hat. Das ist aus einer ordnungspolitischen Sicht nicht tragbar, in der dem Staat klare Grenzen für Eingriffe in die freien Vertragsverhandlungen der Bürger gesetzt sind.

(Ordnungspolitisch wurde das im leider nicht mehr existenten Blog julitopia.de (Link per archive.org) diskutiert.)

In einem unregulierten Markt wird es notwendig zur Existenz von nichtneutralen Zugängen kommen. Die liberale Ermächtigung für einen staatlichen Eingriff ist für mich die wichtige demokratietheoretische Funktion eines ungefilterten Netzwerkverkehrs für Meinungs-, Presse- und Kommunikationsfreiheit. Daten erster und zweiter Klasse (etwa: Texte sind wichtig, Videos nicht) kann es dabei nicht geben, da sonst bereits eine unzulässige Beschränkung der Kommunikation vorliegen würde, da die Kommunizierenden auf eine Form festgelegt werden. Selbst wenn man eine Differenzierung nach Medien gutheißt, ändert das nichts: Wesentlich ist die Möglichkeit zum ungehinderten verschlüsselten Verkehr, der naturgemäß alle Daten und Medienarten enthalten kann, ohne daß von außen ersichtlich ist, welche es sind. Zu klären ist, ob ein solcher Eingriff nötig ist und wie er aussehen sollte.

Eine libertäre Position wäre, nichts zu regulieren: zwischen Provider und Kunde herrscht Vertragsfreiheit, ergo kann der Kunde einen für ihn günstigen Vertrag schließen, der zum Beispiel VoIP und Streaming verbietet. Prinzipiell ist das die aktuelle Lösung; während im Festnetzbereich noch netzneutrale Angebote zur Verfügung stehen, sperren die meisten Mobilfunkanbieter bestimmte Dienste. An der aktuellen Ankündigung von o2, VoIP zuzulassen, zeigt sich, daß der Markt durchaus auch zu freien Netzzugängen führen kann.

Nicht gesagt ist freilich, ob o2 auch völlig auf eine Filterung des Netzverkehrs verzichten will; gerade bei trafficintensive Anwendungen kann es interessant sein, dort die Bandbreite zu drosseln. Es wäre also zu klären, ob ein unregulierter Markt Netzneutralität zu gewährleisten vermag.

Für einige Industriezweige, namentlich die Content-Industrie, ist die Abschaffung der Netzneutralität von Interesse: Die Schlacht, die gegen Youtube, BitTorrent und klassische Tauschbörsen nicht zu gewinnen ist, wird weniger vernichtend, wenn der »wilde« Medien-Datenverkehr gedrosselt wird und nur die eigenen Plattformen akzeptable Geschwindigkeiten liefern. Um das umfassend zu gewährleisten, müssen freilich auch verschlüselte Datenübertragungen gedrosselt werden. Schwer vorzustellen, daß in einem tatsächlich freien Markt kein Angebot für ungedrosselte verschlüsselte Datentransfer herrscht. Andererseits besteht im infrastrukturintensiven Telekommunikationsbereich ein Oligopol; nicht jeder kann trivial neue Netze aufbauen. Damit wird der Kommunikationssektor anfällig für eine Übernahme durch die Content-Industrie. (Kartellrechtlich scheint es also sinnvoll, Access und Content möglichst zu trennen.)

Nicht nur bei der Content-Industrie gibt es ein Interesse an kastrierten Zugängen: Es existiert eine Nachfrage nach günstigem Netzzugang, gerade mobil. Es dürfte schwer zu argumentieren sein, daß zwar ein nach Geschwindigkeit und Traffic differenzierter Zugang ermöglicht werden soll, nicht aber ein nach angebotenen Diensten differenzierter. Wäre bei konsequenter Netzneutralität ein geschlossener Online-Dienst (wie früher etwa BTX, AOL und Compuserve und heute Vodafone live) zulässig? Wären Blackberry-Tarife zulässig, die allein aus dem Push-Mail-Dienst bestehen? Mir erschließt sich nicht, warum man solche Geschäftsmodelle verbieten sollte. Andererseits: Sobald es privilegierte Dienste im gleichen Netz gibt wie vorgeblich nichtprivilegierte – ist dann nicht bereits der nichtprivilegierte tatsächlich unterprivilegiert?

Die Gefahr ist im wesentlichen nicht, daß es auch nichtneutrale Zugänge gibt (ohnehin kann und will man niemanden zwingen, überhaupt das Internet zu benutzen). Die Gefahr ist, daß es nur noch nichtneutrale gibt, die Hürden so hoch sind, daß es faktisch keinen nichtneutralen Zugang gibt und daß die neutralen Dienste zu sehr unter den nichtneutralen leiden.

Wie könnte man dem ordnungspolitisch beikommen? Ich sehe drei Ansätze: über einen Kontrahierungszwang, kartellrechtlich und über Grundrechtsschutz. Ein Problem ist dabei immer die Frage nach dem Datendurchsatz: Auch ISDN-Zugänge sind netzneutral, aber faktisch zu langsam für eine Nutzung der üblichen Technik; andererseits sind Hochgeschwindigkeitsnetzzugänge nicht überall verfügbar. Eine Orientierung an der Verfügbarkeit vor Ort liegt also nahe.

Über einen Kontrahierungszwang (analog dem, dem die Deutsche Post und die Telekom unterliegen) ließe sich eine Verpflichtung konstruieren, einen netzneutralen Zugang zur Vefügung zu stellen, gerne auch nach Post-Vorbild mit reduziertem oder abgeschafftem Mehrwertsteuersatz. Regulierungsbedürftig wäre dann der Datendurchsatz und der Preis, um auch eine faktische Zugänglichkeit zu ermöglichen. Zu erwägen wäre auch eine Obergrenze für einen Aufschlag, um den Zugang freizukaufen.

Kartellrechtlich ließe sich ähnlich arbeiten, mit dem Unterschied einer größeren Flexibilität: Wo es bereits einen Anbieter gibt, wäre es ein Gewinn, wenn ein hypothetischer Apple-Provider dazukäme, der Filesharing sperrt und Musikdownloads nur über iTunes zuläßt.

Ein etwas originellerer Ansatz wäre der Weg über Grundrechtsschutz: Indem ein allgemeines Kommunikationgeheimnis für jegliche Datenkommunikation eingeführt wird, analog zum Briefgeheimnis, wären die Zugangsanbieter gezwungen, netzneutrale Angebote zu haben. In der Praxis wäre das wohl ähnlich wie ein Kontrahierungszwang: So wie auch Postkarten und offene Waren- und Büchersendungen trotz Briefgeheimnis erlaubt sind, spricht wenig dagegen, Datenpakete mit einem Vermerk »Post darf öffnen« zu versehen und damit Premiumdienste zu ermöglichen. Im Ergebnis dürfte das auf das gleiche hinauslaufen, mit dem angenehmen Nebeneffekt, daß das nicht nur in bezug auf Netzneutralität, sondern generell den Grundrechtsschutz stärkt.

Ich habe mich selbst nicht entschieden, welche Lösung ich favorisiere; während ich im Mobilfunknetz Fortschritte und Argumente für den unregulierten Markt sehe, befürchte ich im Festnetz einen zunehmenden Einfluß der Content-Industrie. Sicher ist für mich: Ich bin gegen eine erzwungene Netzneutralität jeglicher Datenkommunikation, aber für eine institutionelle Sicherung eines netzneutralen Zugangs. Durchdachtere Lösungsansätze als ich haben Robert D. Atkinson und Philip J. Weiser im New Atlantic.

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9 Gedanken zu „Netzneutralität aus ordnungspolitischer Sicht“

  1. Ein sehr interessanter Beitrag aus nicht-technischer Perspektive. Ein paar Anmerkungen dazu:
    1. „Nicht diskutiert wird, mit welcher Legitimation, auf welcher Ermächtigungsgrundlage der Staat so etwas regeln kann. “
    Das wird durchaus diskutiert – beispielsweise in Frankreich rund um Sarkozis Loi Hadopi und auch hierzulande. Die fragliche Grundlage könnte das Grundrecht der Meinungs- und Informationsfreiheit sein. Vgl. http://www.zdnet.de/news/wirtschaft_telekommunikation_franzoesisches_verfassungsgericht_kippt_gesetz_gegen_filesharer_story-39001023-41005222-1.htm
    2. „Für einige Industriezweige, namentlich die Content-Industrie, ist die Abschaffung der Netzneutralität von Interesse“
    Der dieser Aussage nachfolgenden Argumentation kann ich ehrlich gesagt nicht folgen. Keine Wertung – ich verstehe sie nur nicht. Tatsache ist, dass derzeit viele Anbieter von Content und auch von Anwendungen darunter leiden, dass es – speziell in Mobilfunknetzen – keine Netzneutralität gibt und sich auch dafür einsetzen, dies zu ändern. Im Februar hat sich eine Reihe Unternehmen, darunter Google, Skype, ebay, Yahoo und andere, mit dem Apell an das Europäische Parlament gewendet, das Internet offen zu halten. http://www.webwire.com/ViewPressRel.asp?aId=90123
    3. Ich schließe mich Wolfgang Michal an: Wenn die Netzbetreiber dürfen, wie sie wollen, kontrollieren sie die Netze – nicht die Content-Industrie. Ihnen schließe ich mich an mit der Einschätzung, dass beide Bereiche getrennt gehören – sind sie leider längst nicht mehr.

    1. Danke (auch an Wolfgang Michael) für die Hinweise zu den Interessen der Content-Industrie – so herum hatte ich das tatsächlich nicht bedacht, und das scheint mir in der Tat noch schlimmer zu sein.

      Mein Hintergrund waren Dieter Gornys (zumindest verklausulierte) Plädoyers für eine inhaltliche Filterung. Unklar wird meine Position wohl dadurch, daß ich »Content-Industrie« nicht definiert habe; die muß man wohl trennen in Urheberrechtslobby (contra Netzneutralität) und die von Ihnen genannten Unternehmen, deren Geschäftsmodell im Zurverfügungstellen, nicht im Produzieren von Inhalten besteht. (Eine griffige Bezeichnung fehlt mir.)

      Meine Argumentation ging davon aus, daß die Content-Provider Access-Provider für priorisierte Behandlung bezahlen, ein Zwischenschritt, der entfallen kann, was mir nach Ihrer Argumentation sehr wahrscheinlich erscheint.

      1. „Danke (auch an Wolfgang Michael) für die Hinweise zu den Interessen der Content-Industrie – so herum hatte ich das tatsächlich nicht bedacht, und das scheint mir in der Tat noch schlimmer zu sein.“

        Das ist längst schon Realität. Wer einen Bild-Mobil-Vertrag abschließt, erhält eine Datenflat auf Internetangebote der Bild (inkl. des kostenpflichtigen Fussballmanagers – vermutlich holen die so die Kosten wieder rein).

  2. „Ein etwas originellerer Ansatz wäre der Weg über Grundrechtsschutz: Indem ein allgemeines Kommunikationgeheimnis für jegliche Datenkommunikation eingeführt wird, analog zum Briefgeheimnis, wären die Zugangsanbieter gezwungen, netzneutrale Angebote zu haben.“

    Hier muss ich widersprechen – in Deutschland tendiert man zwar dazu, Grundrechte nicht mehr nur als Abwehrrechte gegen den Staat zu begreifen und hat sie zu objektiven Wertentscheidungen des Grundgesetzes weiterentwickelt. Trotzdem sind und bleiben die Grundrechte in ihrer Grundkonzeption Schutzrechte des Bürgers gegen den Staat, nicht zwischen den Bürgern.
    Eine unmittelbare Drittwirkung zwischen Privatpersonen existiert grundsätzlich nicht, denn Private unterliegen – im Gegensatz zum Staat – keiner Grundrechtsbindung. Auch über die Konzeption eines entsprechenden Grundrechts wären also Zugangsanbieter nicht gebunden.

    1. Eine Grundrechtsbindung gibt es zwar für die privaten Vertragspartner nicht, über die Argumentation über ein Kommunikationsfreiheitsgrundrecht ließe sich aber analog zum Postgeheimnis (das über § 202 StGB auch zwischen Privaten geschützt wird) eine Bindungswirkung über das Strafrecht einrichten; Deep Packet Inspection könnte dann im Telekommunikationsrecht geregelt werden.

  3. Ist schon lustig, auf welcher Ebene das ganze hier diskutiert wird.

    Zugangsbeschränkungen, so wie sie diskutiert werden, sind nur deswegen eine realistische Option, weil wir es bei den Zugangsprovidern mit Oligopolen zu tun haben. Von Vertragsfreiheit kann in dieser Branche überhaupt nicht die Rede sein, außer man hält „Offline“ für eine realistische Option. Beim Festnetz hat man selten mehr als zwei Anbieter, beim Mobilfunk sind es vier. (Reseller zähle ich wegen ihres Abhängigkeitsverhältnisses nicht mit)

    Die Frage, die sich mir hier stellt, ist die nach der Legitimität der Provider, so massiv in meinen Datenverkehr eingreifen zu dürfen, weniger die des Staates, das zu verhindern.

    Diese „künstliche Verknappung“ kann nie im Sinne des Kunden sein und lässt sich nur aus einer Position der Macht gegenüber allen Kunden durchsetzen. Könnten die Kunden unter 500 oder 2000 Providern wählen, würde diese Option nicht diskutiert, weil sie sich am Markt nicht durchsetzen ließe, da dazu eine Gleichschaltung aller Angebote nötig wäre.

    Zudem stellt sie eine Marktverzerrung dar: der Provider würde dann nämlich entscheiden, wie schnell die Kunden von Websites zu diesen Websites kommen. Das ist eine Art modernen Wegezolls und das absolute Gegenteil von freier Marktwirtschaft.

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